“本文助您准确辨析未批先建边界，避免违法风险”
要想准确认定“未批先建”环境违法行为，我们可以从”未批”和“先建”两个方面来进行分析。
先来看“未批”，这其实包含两种情形：一是建设单位未依法报批建设项目的环评文件，或者未按规定重新报批或重新审核环评文件；二是指环评文件虽已报送，但尚未取得审批部门批准或者审核同意。
但并非所有建设项目都需要编制环评文件，有些项目甚至都无需填报环境影响登记表。对于一个建设项目，是编制环境影响报告书、报告表，还是填报登记表，甚至不纳入建设项目环评管理？这得根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》来确定。
再来看“先建”，这指在建设项目“未批”的情况下，该项目已动工建设。
至于动工建设的认定标准，根据原环境保护部办公厅2018年2月发布的《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评〔2018〕18号）规定，除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。
火电项目开工建设是指，主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土。至于电网项目中变电工程和线路工程，开工建设是指主体工程基础开挖和线路基础开挖。但水电项目比较特殊，其筹建及准备期相关工程就应纳入“三通一平”工程，并开展环境影响评价，也就是说，即便动工建设筹建期相关工程，如未取得环评批复，就构成未批先建。
下面，我们以新建农副食品加工企业为例，在未取得环评批复的情况下，企业进场开展地质勘探、推平场地、拆除旧有建筑物、搭建工人宿舍等临时建筑，以及铺设临时施工道路和接通临水临电等“三通一平”工作，均属于为正式施工做铺垫的前期准备，不构成开工建设。
但当挖掘机开始挖掘主厂房的地基沟槽（即破土开槽），或者打桩机打下第一根作为建筑物组成部分的正式工程桩，就意味着项目进入了永久性工程的实质性施工阶段，此时如还未取得环评批复，一般会被认定为“未批先建”。
对于租赁厂房项目，根据部分省级生态环境部门的答复，设备运输进场但尚未安装固定的，一般不认定为开工建设；如果已经开展设备安装、固定、生产线组装以及配套管线建设等工作，通常会被认定为项目已经进入实质性建设阶段。
明确了“未批先建”认定标准后，我们再来看未批先建可能面临的法律责任。
在《生态环境法典》中，环境影响评价文件改成了生态环境影响评价文件，同时对未批先建的处罚设定也发生了重大变化。取消了《环评法》按投资额计罚的模式，改为根据应编制的环评文件类别设定固定罚款区间。报告表的处十万以上五十万以下罚款，报告书的处二十万以上一百万以下罚款，情节严重的，罚款上限分别提高至五百万元和一千万元。从执法实践看，这种调整有助于避免“小项目罚得太轻、大项目罚得过重”的情况，使处罚结果与违法行为的实际影响更加匹配。
注：绝大多数环评审批意见都是同意建设，但也确实存在不予批准情形。对于已经明确不予批准的项目，如建设单位仍擅自动工建设，也属于未经批准开工建设，同样会被依法认定为“未批先建”。
—— 作者：青山绿水间
—— 来源：生态环境小助手
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